Новости

Мухамед циканов*.

*Автор -- заместитель министра экономики рф.

Об эффективной федерально-региональной экономической политике мы сможем говорить лишь тогда, когда регионов-доноров будет больше, а уровень дотационности остальных территорий станет снижаться.

Межбюджетные отношения центра и регионов всегда были камнем преткновения бюджетного процесса. И нынешнее обсуждение бюджета-99 не стало исключением. Между тем как таковой экономической политики в отношении регионов наше государство еще не выработало.

Общепринятый в странах ес принцип распределения обязательств перед населением и соответствующих расходных полномочий основан на том, что обязательства власти перед населением и полномочия для их реализации формируются снизу. На более высокий уровень передаются лишь те полномочия, которые не могут быть реализованы на нижнем уровне. Таким образом, весь бюджет формируется снизу. И это идеальное решение.

Однако россия далека и от идеала, и от нормы. Экономика страны настолько слаба, что большинство регионов не в состоянии в полной мере исполнять свои обязательства перед населением. Поэтому большинство субъектов федерации (сегодня самодостаточны бюджеты только 12 субъектов) сильно зависят от вторичного перераспределения бюджетных средств, осуществляемого в виде трансфертных выплат из федерального фонда финансовой поддержки субъектов рф (ффпр), а также в виде различных дотаций.

Проблема дотационных регионов была бы менее острой, если бы имелось четкое распределение расходных и доходных полномочий между центром и территориями. Бюджетно-налоговая система у нас находится в стадии постоянной реформы, что позволяет закрепить налоговые поступления за определенными бюджетными уровнями максимум лишь на год. Так, методом проб и ошибок мы пытаемся установить механизм регулирования территориальных и местных бюджетов, при котором "собственные" доходы в большинстве региональных бюджетов стали бы преобладающими.

Впрочем, полномочия регионов не исчерпываются распределением налоговых поступлений. Конституция рф устанавливает важнейшие сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено к компетенции российской федерации и ее субъектов (предметы совместного ведения). При этом федеральных законов, разграничивающих полномочия различных уровней государственной власти по каждому предмету совместного ведения пока недостаточно, а положения действующих федеральных законов сформулированы так нечетко, что нередко создают лишь дополнительные проблемы для эффективного функционирования экономики. Очевидно, что на данном этапе развития государственности разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов российской федерации на договорной основе -- действие хоть и вынужденное, но объективно необходимое. Разумеется, подобный процесс должен осуществляться в полном соответствии с положениями конституции рф и федерального законодательства. Кроме того, для упорядочения договорного процесса между центром и регионами нам необходим нормативный акт, определяющий принципы и процедуру разграничения предметов ведения и полномочий. Параллельно с этим должен быть разработан полный пакет проектов федеральных законов по каждому предмету совместного ведения, не имеющему до настоящего времени полноценной законодательной основы.

Впрочем, даже четкое разделение полномочий не снимает проблемы финансовой поддержки регионов. Сегодня, помимо оговоренных в законе о федеральном бюджете направлений, регионам оказывается финансовая поддержка по ведомственным каналам, через финансирование адресных целевых объектов и т. Д. Сложившаяся многоканальность распределения финансов делает крайне сложным учет территориального аспекта в обеспечении принципа бюджетного равенства и справедливости. Не секрет, что действующая система трансфертов в региональные бюджеты вызывает немало нареканий со стороны органов региональной власти. На мой взгляд, совершенствоваться эта система должна по двум направлениям: первое -- исключение практики многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей регионов, второе -- начиная с 2000 года оказание финансовой поддержки субъектам федерации должно осуществляться как по текущим, так и по капитальным расходам. Вместе с тем в этом году нам необходимо улучшить действующую методику распределения средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов российской федерации. На данном этапе средства фонда будут распределяться исключительно в целях обеспечить федеральные стандарты уровня жизни населения по одним и тем же направлениям социальной сферы. Иные направления поддержки регионов, финансируемые из федерального бюджета, должны выделяться отдельной строкой вне связи с ффпр.

В то же время при распределении средств ффпр обязательно следует учитывать расходы по передаче ведомственной социальной сферы на баланс органов местного самоуправления. Этот учет в последствии необходимо распространить на все направления расходования средств федерального бюджета на финансовую поддержку регионов, в том числе осуществляемых по линии отраслевых министерств и ведомств. Без увязки всех этих финансовых потоков с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов невозможно искоренить практику отчислений в пожарном порядке. В конце концов, основными критериями эффективности федерально-региональной экономической политики должны быть не объемы чрезвычайной помощи нуждающимся регионам, а количество регионов-доноров и снижение уровня дотационности остальных.