Новости

Интервью записал михаил козырев. Центр внедряет новые технологии финансовой поддержки регионов.

Шестого марта на заседании комиссии по экономической реформе одобрена новая концепция построения межбюджетных отношений в российской федерации. О содержании концепции, внесенной на рассмотрение правительства рф, "эксперту" рассказал заместитель министра финансов рф виктор христенко.

-- Какова суть изменений в системе межбюджетных отношений?

-- сначала, наверное, лучше сказать о том, что не меняется. Не меняется то, что связано с единым подходом к оценке регионов относительно финансовой помощи из федерального бюджета. Напомню, что до девяносто четвертого года (когда был создан фонд финансовой поддержки регионов и введен в действие механизм трансфертов. -- "Эксперт") существовала модель, когда показатели каждого конкретного региона обсуждались с его представителями и на основании согласовательных процедур определялись нормативы отчислений по основным налогам, оставляемым территориям. От этого отказались, и возврата к этому не будет. Будет единый подход, и если что и требуется обсуждать, так это правоту или неправоту того или иного общего подхода. Расчет будет осуществляться на базе общей модели, единой формулы.

В концепции предусмотрены три источника оказания федеральной помощи: фонд финансовой поддержки регионов (трансферты), фонд регионального развития и фонд развития региональных финансов.

Социально-экономическое развитие как критерий отбора.

-- Расскажите, пожалуйста, подробнее о двух последних механизмах.

-- Фонд регионального развития -- это совокупность всех ресурсов, которые направляются на региональное развитие в рамках федерального бюджета: региональные программы, федеральные целевые программы в территориальном разрезе, инвестиционные адресные программы поддержки по конкурсным проектам. В любом случае выделяемые ресурсы должны либо увеличивать налогооблагаемую базу территории, либо служить фактором снижения ее расходов.

Сегодня распределение федеральных средств на финансирование проектов в регионах никак не связано с объемами финансовой помощи, которые та или иная территория получает из фонда трансфертов. Эту связь предлагается четко зафиксировать: вот деньги -- вот снижение трансфертов. Аналогичным образом мы будем действовать и с иными инвестиционными источниками фонда регионального развития. Любая форма участия федерального бюджета в тех или иных программах должна учитывать взаимные интересы федерального и региональных бюджетов.

Средства из фонда развития региональных финансов предоставляются на возвратной основе. Основной источник -- кредиты мирового банка. Цель проекта -- оздоровление финансов регионов. По сути, речь идет о системном кредите, который выделяется территории на определенных условиях. Условия эти заключаются в том, что бюджетный процесс территории должен проводиться в совершенно понятных, четко оговоренных и прописанных рамках как по доходам, так и по расходам. По доходам имеются в виду отказ от зачетных схем, наличие программы по мобилизации дополнительных средств (работа с недоимкой), работа по внешним и внутренним заимствованиям для покрытия дефицита региональных бюджетов. По расходам -- реструктуризация кредиторской задолженности бюджета. В конечном счете это выливается в прозрачные процедуры составления бюджета и уход от различных фондиков, которые сейчас создаются в регионах.

Понятно, что, поскольку речь идет о деньгах мирового банка, формула кредитования будет достаточно льготной, то есть длительный срок, низкие проценты. Мы предполагаем возможность создания схем перекредитования. Это позволит вовлечь в проект большее число участников и будет способствовать созданию за счет этих средств гарантийных инструментов. Что, в свою очередь, позволит расширить объем кредита, сформировав, по сути, залоговый страховой фонд. К этой работе мы намерены привлекать и банки.

Параллельно с работой по кредитованию организуется техническая помощь. Она включает в себя обучение работников и все, что с этим связано. Этой программой будет охвачено большинство территорий. Мы намерены также вести мониторинг ситуации по управлению финансами в регионах. Естественно, что там, где получают кредитные ресурсы, он будет носить более жесткий характер, поскольку по его итогам будут приниматься решения о выделении очередных траншей кредита.

-- Будут ли регионы до такой степени дорожить этими кредитами, чтобы пойти на реальное реформирование бюджетных систем?

-- пока мы обсуждаем с мировым банком сумму в восемьсот миллионов долларов общих заимствований. Хотя у нас есть большое желание ее несколько увеличить. Это достаточно серьезный шаг, поскольку ответственность за возврат этих средств берет на себя федеральное правительство. Я не исключаю, что само по себе начало реализации проекта послужит толчком для дальнейшего наращивания средств. На мой взгляд, было бы оправданным добавить сюда часть средств из фонда трансфертов. Кроме того, все зависит и от инструментария. Если мы используем схемы перекредитования, то создание гарантийного фонда может способствовать получению кредитов уже не мирового банка, а других структур, так что итоговая сумма фонда кредитования может вырасти в три-четыре раза.

-- И все-таки на какие суммы регионы могут реально рассчитывать? если исходить из суммы в восемьсот миллионов долларов, получается, что они получат меньше чем по десять миллионов?

-- во-первых, не все регионы смогут участвовать в этом проекте. Ведь внешние заимствования -- привилегия достаточно крепких в финансовом отношении регионов. Поэтому реализация этого проекта будет касаться, как правило, территорий низкодотационных или "пограничных", становящихся бездотационными.

-- Но ведь в дополнительных средствах гораздо больше нуждаются регионы высокодотационные?

-- те регионы, которые вы имеете в виду, гораздо сильнее нуждаются в невозвратных ресурсах. Пока же речь идет именно о возвратных. Если взять, например, республику алтай, то проблема не в том, как ей получить ресурсы, которые надо будет потом отдавать, а в том, как бы ей простили то, что она уже брала. Поэтому, естественно, кредиты эти не для всех.

Больше гибкости -- меньше реципиентов.

-- Как будет работать фонд финансовой поддержки регионов?

-- здесь главное -- разграничение доходов территорий и федерального бюджета. Мы предлагаем оставить прежнюю схему: за бюджетами регионов закреплено сто процентов подоходного налога и двадцать пять процентов ндс. Распределение налога на прибыль изменяется в связи с предлагаемым в налоговом кодексе уменьшением общей ставки. Если предельная ставка этого налога, направляемого в местный бюджет, составляла двадцать два процента, то теперь будет девятнадцать процентов. Все остальное предполагается пока оставить на прежнем уровне. Впоследствии будет проведена оптимизация доходов. Принципы ее просты: не допустить увеличения нагрузки на федеральный бюджет, перераспределить между бюджетом рф и бюджетами субъектов доли от основных налогов таким образом, чтобы в целом по россии повысить бюджетную обеспеченность территорий. Уже первые прикидки показывают, что за счет изменения схемы распределения этих налогов можно на двадцать-тридцать процентов повысить обеспеченность территорий. Но ставки налогов будут одинаковыми для всех регионов.

Понятно, что сами по себе налоги не очень однородны, и если, например, для одной территории налог на прибыль -- это существенно, то для другой не очень. В некоторых случаях достаточно небольшого перераспределения долей налогов (скажем, восемнадцать процентов на прибыль и двадцать шесть процентов ндс), чтобы территория перестала быть реципиентом.

-- Как работает механизм трансфертов?

-- два момента принципиально важны для оценки трансфертов и для фонда финансовой поддержки. Это оценка расходов и оценка доходов территории.

О доходах. Для 1999 года будет использоваться в качестве базового скорее всего 1997 год. Однако мы надеемся в ближайшие два года выйти на оценку не по прошлому периоду, а по прогнозу. Означает ли это персональное согласование с территорией? нет, мы должны найти способ этого избежать: сверка -- да, торг -- нет.

Что касается расходов, то сейчас их оценка не имеет характера нормативной. Есть база 1991 года, которая корректируется па определенной системе коэффициентов. Поэтому говорить о том, что оценка расходов соответствует реалиям сегодняшнего дня, нельзя. Наша принципиальная позиция такова: нужны бюджетные нормативы на душу населения по основным направлениям бюджетных расходов (здравоохранению, жилищно-коммунальному хозяйству, образованию, культуре, управлению). Сейчас работа с министерствами по выработке бюджетных нормативов активизирована. Частично результаты этой работы будут использованы при расчетах 1999 года, а в окончательном варианте система бюджетных нормативов должна быть сформирована в бюджете на 2000 год. Если у нас появляются бюджетные нормативы на душу населения, то проблемы в оценке расходов практически не существует. Надо просто брать численность населения территории и фиксировать нормативные расходы.

Принцип формирования фонда финансовой поддержки остается прежним -- это процент от налоговых поступлений в федеральный бюджет. Конкретный норматив отчислений я пока не называю. Он станет понятен после рассмотрения правительством бюджета на трехлетку.

О распределении. Сейчас существуют и предложены в правительство две методики распределения трансфертов. Окончательно решение будет принято на основе данных о финансовых итогах года. Первый вариант -- расходно-доходное выравнивание территорий. Распределение фонда финансовой поддержки на первом этапе идет с тем расчетом, чтобы ни у одной из территорий не осталось бы без обеспечения более 50% расходов. Оставшаяся после этого часть фонда направляется территориям, претендующим на дотацию, пропорционально размеру дефицита. В результате дополнительная финансовая поддержка оказывается высокодотационным территориям.

Второй вариант -- это, наоборот, доходно-расходное выравнивание. Тут схема несколько иная. Для каждой территории определяются бюджетные доходы на душу населения. Регионы группируются по экономическим районам -- с выделением внутри них территорий, относящихся к районам крайнего севера. После того, как мы определили душевые доходы, для каждой группы территорий считаем индекс бюджетных расходов -- показатель того, насколько дороже обходится осуществление одних и тех же расходов на каждой конкретной территории по отношению к территории с минимальной стоимостью расходов. Затем с учетом этого индекса приводим душевые доходы территорий к сопоставимому виду. Чтобы можно было сказать, что рубль расходов одинаков в орле и на чукотке. И последняя фаза -- распределение фонда трансфертов по принципу выравнивания уровня душевых бюджетных доходов.

Вот два подхода: один рассматривает разницу между доходами и расходами и выравнивает дефицит, другой выравнивает уровень доходов с учетом объективного удорожания расходов на территории. Оба этих варианта серьезно отличаются от ныне существующего. Оба гораздо более прозрачны.

Системные меры эффективнее целевых трансфертов.

-- Останется ли фонд финансовой поддержки наиболее масштабным средством осуществления федеральной помощи регионам?

-- пока да.

-- Но имеет ли система трансфертов более отдаленные перспективы? ведь не секрет, что ее издержки весьма велики. Выделение средств на регион в целом чревато тем, что учителя и врачи могут и дальше оставаться без зарплаты, зато будут строиться аэропорты и прочая...

-- Я думаю, что, безусловно, имеет. Система трансфертов как форма выравнивания уровней текущей бюджетной обеспеченности, на мой взгляд, достаточно эффективна и проверена мировой практикой. Другое дело, что трансферт может быть общего покрытия (нецелевой), а может быть целевой. Проблема очень серьезная по одной простой причине -- эта тема так или иначе выходит на конституцию. Мы имеем федеративное государство, а не унитарное. Субъекты рф имеют свои права, подчас суверенные. И чтобы пытаться отдельным инструментом, трансфертом, противостоять этому, пытаться сделать жесткую вертикаль, надо как минимум создать параллельную исполнительную структуру федеральных органов, которая бы доходила до каждой деревни и каждого аула. Мы деньги отдаем, но претензии к нам относительно того, что они пошли не тому, кому надо, останутся.

Сама идея целевых трансфертов очень хороша, но на пути ее осуществления стоят серьезные трудности. Тем не менее в предлагаемой концепции есть ряд процедур, реализация которых будет означать, что любая территория, получающая трансферт, должна в обязательном порядке предоставлять всю отчетность. При этом федеральные органы имеют право проведения внешнего аудита бюджетов территорий, получающих средства из федерального бюджета. А исполнение бюджетов территорий, которые получают трансферты из федерального фонда, должно идти через систему федерального казначейства.

Наконец, мы намерены совместно с территориями отрабатывать и подписывать для каждого бюджетного года программу финансового оздоровления региональных бюджетов: "вот, ребята, у вас есть такая-то недоимка, есть такая-то кредиторка, покажите, что вы с этим собираетесь делать". И все обязательства по их сокращению фиксируются в региональном бюджете.

-- А что сможет сделать федеральный центр, если регионы не пойдут на активное сотрудничество по этим направлениям?

-- в бюджет 1998 года заложены определенные санкции в отношении территорий, нарушающих условия, вплоть до приостановки федеральной помощи. Сейчас идет проработка бюджетного кодекса, где многие из этих вещей будут учтены.

-- Может ли федеральное казначейство сегодня обеспечить доведение бюджетных средств до конкретных получателей по всей стране?

-- может в абсолютном большинстве регионов за исключением двух-трех территорий. Но и в этих случаях уже подписываются соглашения. Разрешение проблемы уже переходит из политической плоскости в чисто техническую. Остается чеченская республика, казначейство которой существует, но в несколько необычном виде -- в москве. И есть удаленные территории, где "щупальца" казначейства пока не дошли до районного уровня. Но их единицы. Погашение задолженности по зарплате на девяносто пять процентов шло по системе федерального казначейства, которое смогло довести средства до конкретного получателя.

"Межрегионгаз" как прецедент.

-- Но приоритет должен, наверное, отдаваться увеличению собственной налоговой базы регионов. И в этой связи очень важным является принцип, о котором борис ельцин говорил в послании федеральному собранию, -- налоги с компаний необходимо собирать по месту расположения их основных производственных мощностей...

-- Серьезность этой проблемы мы оценили по одному факту -- образованию "межрегионгаза" и переводу его юридического адреса в московскую область. Все остальное -- достаточно локальные схемы движения юридического адреса налогоплательщика, которые оценить с московского уровня невозможно. Серьезные проблемы подобного характера возникают только по зато (закрытые территориальные образования. -- "Эксперт"), в которых создают некие офшорные зоны. Но они, понятно, долго просуществовать не смогут, поскольку региональные власти будут активно этому противодействовать. Что же касается "межрегионгаза", сегодня это тема непростая. Пока нет фактов, чтобы утверждать, что в московскую область поступили от этого большие доходы, -- слишком мало времени прошло. Хотя ситуация, безусловно, неприятная. Ведь речь идет о том, что несколько триллионов "старых" рублей должны были "упасть" в московскую область и, соответственно, выпасть из бюджетов остальных территорий. Причем выпадают легко прогнозируемые доходы -- ндс на потребленный газ. Поэтому прорабатывается вопрос о том, чтобы подразделения "межрегионгаза" оставляли его на местах. В общероссийском масштабе это касается крупнейших структур, прежде всего естественных монополий. Проблема важна, и я очень надеюсь, что в ближайшее время она найдет реальное решение.